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环保关停合法经营企业的行政补偿范围
——清远市某石油有限公司与清远市清新区人民政府环保关停补偿案
裁判要旨
因生态环保需要，政府关停合法经营的企业，造成企业损失的，应予补偿。补偿范围以投入成本为主、以预期收益为辅，主要包括关停时仍然存在但无法继续使用的财产成本，因关停而产生的费用以及企业关停后6个月内的预期收益等。6个月以外、行政许可有效期之内的预期收益，以及关停后企业为易地重建而继续投入的成本，不属于环保关停补偿范围。
基本案情
上诉人（原审原告）：某公司。
被上诉人（原审被告）：清新区政府。
某公司1997年经批准租赁清远市清新区太和镇某村集体土地建成某加油站，持有《成品油零售经营批准证书》等许可证。加油站所在地2015年被划入饮用水源二级保护区范围。为落实中央环保督察整改要求，2018年6月某公司按清新区政府的要求停止营业，清新区政府协助某公司拆除了加油站，机器设备由某公司自行处理。事后，清新区政府组织有关部门与某公司就易地重建加油站事宜及补偿事宜多次协商，但未能达成补偿协议。2023年，某公司起诉请求清新区政府支付补偿款暂计5722571.92元。
裁判结果
清远市中级人民法院一审判决清新区政府向某公司支付补偿款1411598.66元，驳回某公司的其他诉讼请求。宣判后，某公司提起上诉。广东省高级人民法院二审认为，加油站迁出饮用水源二级保护区范围后，原有《成品油零售经营批准证书》虽仍然有效但无法继续使用，法律效果类似于撤回行政许可，经济上类似于不动产征收，故本案的补偿范围应参照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十二条第二项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”的规定，同时参考清远市集体土地上经营性房屋征收补偿规范性文件确定。补偿范围包括关停时的实际投入和关停后6个月的停产停业损失。某公司自称为筹备易地重建加油站而支出的用人、用车成本，不在补偿范围内。“预期收益补偿”以6个月为限，某公司上诉主张应在6个月停产停业损失之外，按照收购企业估值，补偿《成品油零售经营批准证书》剩余有效期约两年三个月期间的可得收益，缺乏法律依据。故判决驳回某公司上诉，维持原判。
案例评析
本案涉及行政机关因环境保护关停企业补偿范围问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》《广东省水污染防治条例》等法规虽然规定因生态环保需要，政府关停合法经营的企业，造成企业损失的，应予补偿，但未就补偿范围作具体明确规定。本案作出了示范性裁判。具体评析如下：
1.企业关停前已投入、关停时仍存在的财物等成本，属于补偿范围。企业已投入的成本，部分因消耗不复存在。环保关停之际，企业尚存在的财物等可以继续产生收益，仍有价值，一般应予补偿。其中，可移动的财产，无需补偿该财产的剩余价值，而应补偿其搬迁费用；虽可移动但无法在异地使用的财产和不可移动的财产，应补偿其折旧后的剩余价值，亦即法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。具体到本案，被拆除的加油站房、围墙等建（构）筑物，无法继续使用的加油管道、油罐等设备，历史投入形成的这些有形财产属于行政补偿范围，各方无争议。
2.企业关停后因易地经营需要进行的新的投入，不属于补偿范围。如前所述，可移动财产的搬迁费用属于行政补偿范围。这种搬迁费用是关停之后新发生的成本。同理，员工遣散费用（解除劳动合同需支付的补偿金）作为因关停而产生的成本，审判实践中也认为应据实补偿。但本案中，原告并未主张遣散员工费用，而是主张为了易地重建加油站而维持员工队伍和车队的费用。这种新投入的成本并非因关停而必然发生的成本，而是易地经营需要投入的成本，不属于关停补偿范围。一审判决之所以将关停之后、《成品油零售经营批准证书》到期之前原告筹备易地重建加油站而维系的必要的人力成本列入补偿范围，理由是原告对被告协助易地重建加油站存在合理信赖，应予保护。但这是另一个纠纷即行政协议纠纷所处理的范围，并非关停旧加油站纠纷的处理范围。假设原被告双方达成确保原告竞得新加油站用地的协议，则被告违反上述义务时应补偿的必要筹建成本，时间上不应局限于旧加油站《成品油零售经营批准证书》有效期内的必要支出，还应包括原告主张的有效期届满之后、确定无法易地重建之前的必要支出，种类上不应局限于筹建支出的人力成本，还应包括原告主张的维系危险品运输车队成本。在双方未约定确保原告竞得新加油站用地的情况下，一审判决将上述人力成本列入补偿范围不妥，只是鉴于被告未上诉并请求维持原判，有利于纠纷化解，二审予以认可。
3.企业关停后行政许可有效期内6个月的预期收益，应予适当补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定的“实际损失”“实际投入”这两个概念的外延应该有区别。未来预期收益虽然不是第十五条规定的“实际投入”，但部分属于“实际损失”。本案中，关停时加油站《成品油零售经营批准证书》有效期还有27个月，考虑到环保关停经济上接近于征收经营性房屋，使得合法经营的营利事业被迫提前中止，被告自愿参照《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》，在法定应补偿的“实际投入”之外，额外补偿加油站关停后6个月的预期收益（停产停业损失），有利于充分保护企业产权，应予肯定。《广东省住房和城乡建设厅关于实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关具体问题的通知》规定，对因征收合法房屋造成被征收人停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。其中，房屋被征收前的效益原则上以房屋征收决定作出前1年内实际月平均税后利润为准，不能提供纳税情况等证明或者无法核算税后利润的，按上年度本地区同行业平均税后利润额或者同类房屋市场租金计算。停产停业期限的确定，选择货币补偿的按6个月计算；选择产权调换的，停产停业期限自被征收人实际搬迁之日起至产权调换房屋通知交付之日止。实践中，法院可根据企业的经营情况，参照上述规定，酌情判令合理预期收益的补偿。本案原告要求补偿《成品油零售经营批准证书》剩余有效期即21个月的预期收益，缺乏法律依据，无法获得支持。
案号：（2023）粤行终1231号
作者：戴剑飞
责编：苗 欣
*案例评析仅代表作者个人观点
审核：黄慧辰
编校：张涵青
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